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近十年来，大多数中东欧国家相继踏上了司法改革的征程。为巩固新的民主政权，这些国家推出了一系列司法改革措施，旨在保障司法独立，让法官在审理案件时独立地实现程序和实体的双重正义。虽然加强和保障司法独立的改革措施一直在持续，但在当前，以更强的司法能力来提高司法效率、方便民众诉讼在法院工作中似乎更为重要。
历史遗留问题
改革伊始，困难重重，历史遗留问题很多。当时，中东欧国家的法院普遍呈现这样一种状态：不论是法官个人还是整个法官队伍，其地位和威望都在下滑，法院的审判权和案件管理权不断受到严重的行政干预。在“改朝换代”前，法官经常受到政治的影响，难以独立行使审判权。那时，对一个法官的评价更多的是看其顺从度和忠诚度，而不是看其依法判案的能力，而且司法机构的独立在这些国家中日渐式微。行政部门掌控着大部分司法职能或是整个司法制度，一度成为一种普遍模式。在这样一种背景下，我们就不难理解为什么这些国家早期进行的司法改革将目标直指司法独立了。当时保障司法独立的目标是：消除法院之外的力量对司法审判的不当干扰，提升法官和司法部门的社会地位，建立一个权力分立的体制。这里所追求的司法独立包括了法官个人和司法机构的双重独立。
但是，事实很快证明，要实现这些目标并不容易。在通往改革成功的道路上，困难很多，阻力很大。首当其冲的阻力来自行政部门，其极力反对拱手让出对司法部门的控制权。而当时的司法部门被认为十分落后，缺乏自给自控的能力。在支持司法改革的呼声中，多是呼吁推进司法问责制，加强对司法的制约监督，警惕司法审判权过度膨胀后可能发生的权力滥用。关于司法独立的改革，捷克共和国树立了良好榜样。捷克努力为壮大司法部门力量提供机制保障，将关于保障司法独立的专门立法议案提交议会审议，试图为司法独立提供立法保障。但最初的议案缺乏对司法问责与监督制度的设计，因而没有获得议会通过。此后，新一任司法部长针对司法问责与监督问题（包括对法院的问责和对法官个人的问责）起草了全新的立法议案，最终获得通过。不过，这一立法对于提升司法部门的地位也只起到了一定程度的推动作用。
司法问责这一概念有时会被误读为对司法部门的行政监督，被认为与司法独立的概念相悖。但这无疑是片面的。世界银行司法专家哈梅格伦(Linn Hammergren)说，没有必要将司法问责和司法独立置于绝对的对立面上，司法问责不应被视为政府内部的问责，而应被视为“政治社会和市民社会整体对司法部门的制度监督”。
这些新问题和新要求推动司法改革重心的转移和进一步深化。人们已普遍认识到司法独立、司法能力和司法责任三者的密切联系，因此司法独立不再是司法改革的唯一目标。
司法能力与法官独立
法官独立包括两方面：一是实质性的独立，比如独立的审判权；二是更广泛的职业保障基础上的个人独立。后者的经典表现包括：任职终身制，工作业绩良好的法官无被辞退风险，仅在达到法定退休年龄后可选择退休；较丰厚的薪资待遇；未经全体一致同意不得罢免或调任法官；法官在法院内部相对于上级和同事的个人独立。而法官个人的司法能力主要指其应具备的高效、独立、公正履行司法职能的能力。
1.法官任命和司法职业路径
从筛选法官候选人的那一刻开始，司法能力便与法官个人的司法独立有了复杂的联系。有一点不难理解，通过发展民主制度的多元化使其更具代表性继而获得正当性，能够反过来进一步加强民主制度的建设。任何遴选活动的总体目标都是要覆盖所有人群，进而挑选出合适人选。当然，选拔必须有一定的资质要求，但对于最终的任命不应当设置其他门槛。然而，在中东欧地区存在着更倾向于让初出茅庐的法学院应届毕业生担任法官的现象，而这种做法恰恰削弱了司法独立，因为年轻法官很可能由于缺乏经验而不自信，继而更容易受到外界压力的影响或是听从于司法部门内的保守派的安排。
此外，对于青年人的偏好并不一定能提升司法能力水平，因为在选拔时工作表现并不是一项主要的考量因素。实际上，选任法官的标准往往过于模糊不清，以致给主观臆定留下了很大空间。在缺乏公众监督的地方这种情况会更加严重。因此，必须制定清晰、客观的选任标准，同时保证选任程序的公开透明，以避免选任活动的任意性和区别对待现象。这一点对于上级法院选调法官和法官竞争领导岗位的程序同样适用。
相关问题在选任和晋升考评委员会的构成中也有迹可循。法官是最有资格评价司法队伍候选人资质的人群，这一点似乎意味着选任考评组的成员首选是法官。但是，这样一种机制又可能导致把公共利益排除在司法部门之外。所以，也许可以在专业性和公共利益中寻求，比如让法官和其他法律专家都参与选任考评工作，公布选拔排名并让公众对于选任结果广泛讨论。
2.法官的职能定位
法官是享有特殊社会地位的一个群体。然而，有时法官个人在经济活动、政治活动或其他社会活动中对自己的特殊身份没有尽到合理注意，以致影响了他们在社会中的威望。因此，需要对法官在社会活动中的行为予以明确规范，以保障司法部门的权威和公信力。一种非常危险的做法是只让法官从事审判职能以外的其他事务，比如教育事业（法官培训）、管理事务（与政府部门协商新法的制定，司法部门的行政管理等）。这种做法显然违反了分权原则，并且削弱了司法独立。而且，这会给社会公众留下司法部门只是一类普通办事机构、法官为政府服务而非监督政府是否滥用权力的负面印象。
3.充足的薪酬待遇
一些国家没有为法官提供足够的薪酬待遇，这也削弱了法官的独立性，因为在无法保证自身和家庭经济独立的情况下，法官很有可能接受贿赂，通过权力寻租来获得利益。除此之外，如果法官的收入水平低于其他法律从业者，那么法官职业的价值将被社会大众低估，法学院最优秀的毕业生和其他高素质人才也会因此放弃加入法官队伍的愿望，转而选择薪资待遇更好的其他职位。
4.法官职业训练
只有精通法律及法律适用时，法官才能正确履行其审判职能，从而保持真正意义上的审判独立。在中东欧国家，法律更新的速度很快。而且，新出现的一些法律解释方法之前并未被采用过。在过去，并不鼓励法官独立思考，也不要求法官对其判决进行判理的分析和解释。法官甚至不知道或不适用一些最基本的伦理道德准则。
法官职业训练对于扭转这种趋势、转变法官态度具有积极作用。通过专门的研修，法官能够不断学习国内立法的新观念、新方法，了解影响力不断增强的欧洲法律和国际通用法律标准。中东欧许多国家已经建立了专门的法官职业研修机构来填补这方面的空白。尽管如此，大多数国家仍缺乏对法官进行全面持续的法律教育的观念，或是虽有此观念，却缺乏路径将其付诸实践。这些地区在法官职业训练领域的能力欠缺将在未来给司法独立带来压力。
即使在那些已经树立了对法官进行继续教育观念的国家，对于由谁来管理这项事业、如何设计这项培养机制等问题仍是争论不休。关于法官须在设计这套培训机制中扮演一个积极的主要角色这一点，是没有争议的，真正有争议的是这套机制是否全由法官自己来管理。如果法官职业培训的目标超出了单纯学习新法的范畴，而是延伸到了积极转变态度、更新观念和方法上，那么吸收一些外部力量也许是必要的。
司法能力和司法机构独立
在中东欧地区，司法面临着巨大挑战，这些挑战包括快速更新的立法、对于法律解释和法律适用的新方法的出现以及欧洲法律和国际法的影响。随着经济的发展，出现了新的金融关系以及由此带来的新型纠纷；民众对于个人权利有了不同的理解，关于国际人权标准的诉讼在不断增加；还有一些新的社会问题产生，比如腐败问题，毒品问题以及犯罪率上升问题。有时候，社会将希望全都寄托于法院和法官，希望他们能解决所有这些问题。如果没有成功解决，司法便被贴上效率低下或是履职不力的标签，这对于法院和法官而言显然是不公平的。提升司法机关的司法能力是为了激励司法部门成为一个能够高效及时地为公共利益服务的具有公信力的独立机构。而实现这一目标，则需要司法部门、政府部门和社会各界的共同努力。
在大多数中东欧国家，司法部门的行政管理和各项资源依赖于某一行政部门，通常是司法部。尽管如此，已有部分国家开始转向让法院更多地参与到自身的行政管理当中。但这种做法仍面临很多困难，比如长期形成的由行政部门控制司法部门的不良现象，以及法院内部胜任法院管理事务的人才缺位。一个比较能接受的办法是将行政管理事务转移给法院和法官，同时增加并转移所需的相应资源。当然，对于提升司法官员以及司法部门内部管理能力的培训也是必要的。
除此之外，在司法部门内部由政府任命的院长、副院长们既是其他法官的同事，又是这些法官的行政上级。他们兼具司法角色和行政角色的双重身份，有违分权原则。如果法官履行管理职能会产生这样的问题，那么也许应当将司法管理者与法官区分，单独序列。或者，法院的院长、副院长们在任期内停止履行司法职能，将时间和精力都投入到法院的行政管理事务上，以避免两种利益的冲突。这些方面的改革一直没有停止过。
如果司法改革是为了将司法部门转变为不仅独立而且有着卓越表现的机构，那么就必须充分认识并尊重司法独立和司法能力建设之间关系的重要性。如果仅仅强调司法独立，任由法官抛开伦理道德层面行使审判权，则可能会给司法部门的运行带来更多问题。尽管建立了司法问责制，但必须清醒认识到，同时以司法独立和司法能力为抓手，对于建设独立、负责、有效、便捷的司法而言更为重要。
（作者单位：欧洲中央大学 译者单位：北京市第一中级人民法院）
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